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丁国荣:丝路基金大力支持“一带一路”PPP项目投资

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348 0 admin 发表于 2016-9-5 14:55:25 | 显示全部楼层 |阅读模式
      大家好。我很高兴作为丝路基金的代表来参加今天的论坛,与大家共同探讨PPP项目融资领域的相关问题。
  首先感谢前面两位嘉宾的精彩演讲。正如他们所说,当前,全球基础设施的投融资需求巨大,特别是新兴市场和发展中国家的基础设施还有很大的发展空间,新建和更新需求非常旺盛。然而,全球金融危机后,政府通过传统方式获得融资的能力受到限制,而新兴市场和发展中国家的经济进一步放缓,政府面临的挑战更大,都在思考如何能够花小钱办大事。同时,我们看到中国企业的传统强项,境外工程承包模式越来越难做了。这里面有进入门槛低、竞争激烈的原因,也有东道国政府自身财政状况变化的原因。中国企业“走出去”过程中也面临投资和管理模式创新的问题。在此背景下,促进基础设施投融资成为一个全球性的议题,PPP模式被认为是可以解决这一矛盾的良方。
  既然谈到PPP,首先让我们回顾一下PPP的定义和内涵。2014年,世界银行、亚洲开发银行和美洲开发银行联合出版的《PPP参考指引》(第二版)(PPP Reference Guide Version 2.0)中,将PPP表述为:“私营部门同政府部门之间达成长期合同,提供公共资产和服务。在这一合同安排下,私营部门需要承担主要风险和管理责任,并根据绩效(performance)获得报酬。”同年,我国财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,也就是财金76号文,将PPP定义为“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”虽然二者在表述方式上存在一些差异,但对PPP核心要素的描述是相通的。
  一是私营部门要长时间、深度地参与到项目当中。这对中资企业而言,则意味着不能像以前承包工程那样干完活就拿钱走人了。在PPP模式下,企业不但要负责前期建设,还要以直接或间接的方式负责建成之后的运营及维护工作,直至项目最终移交给政府。此外,深度参与也体现在项目的投融资方面。在PPP项目中,企业一般都要参与股权投资,并负责引入其他股权及债权类投资者。
  二是私营部门的收益要与建设及运营期的表现相挂钩。传统工程承包项目赚的是建设期的辛苦钱。承包商只要把成本控制好,一般来说赔钱的风险还是比较小的。但到了PPP项目中,游戏规则就彻底变了。对于企业来说,建设期需要不断投入,运营期后才能逐渐收获。而且最终的收益水平还要与项目运营的好坏直接挂钩。此外,成本控制也更加复杂,企业要逐渐学会从整个项目周期的角度去思考成本管控问题,避免出现因节省建设开支而导致运营成本大幅上升的情况。
  三是私营部门要承担较多的项目风险。金融学理论认为,风险源自不确定性,风险的大小与变量的个数和时间的长短密切相关。从传统的工程承包,到现在的PPP,项目的参与方更多了,项目周期更长了,因此其中蕴含的风险可能呈几何级数地增加。以轨道交通类项目为例,PPP项目会涉及项目建成后的运营维护和保养,整个项目周期可能长达30年,有些甚至可以到50年。在这一过程中,要面临项目超支风险、完工风险、环境风险、市场风险、政策风险、法律风险等多方面风险。如何评估并管理长期中多变量的风险,成为此类PPP项目成败的关键。
  如果进一步从全球视野下考虑基础设施领域的PPP项目,对于希望参与中国以外国家和地区PPP项目的中资企业而言,除了上面已经提到的共性风险之外,还不可避免的要面对政治风险、汇率风险等与项目所在国息息相关的风险。尤其是在“一带一路”沿线国家,治理体系和法律制度不够完善、政策和货币环境较不稳定,中资企业如果要走出去的话,对这类特殊风险也一定要格外小心。
  从以上定义及核心要素可以看出来,PPP模式涉及参与方多,项目结构通常比较复杂,成功运作一个PPP项目需要多方努力、共同应对多重风险挑战。但近几十年以来PPP模式自出现后在全球多个国家和地区迅速得以推广,说明这一模式相比传统投融资模式具有一些独特的优点。我们觉得这些优点可以被概况为以下三点。
  一是能够引入市场机制,提高公共产品供给的质量与效率。PPP模式使政府部门和私营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营企业的执行能力和管理效率有机结合。从整个项目周期的角度来衡量,PPP可以更好地控制成本,并保证工期和质量。由于有效的调动了私营部门的资源,政府能够比以往更加及时、有效的向公众提供基础设施、公用事业等公共产品。
  二是可在一定程度上降低政府的财政负担。政府从以前大包大揽的模式转变成为监管及协调者的角色。PPP模式下政府不需要在建设及运营期内进行大规模的投入,而仅通过让渡项目收益或提供补贴来激活项目。这对政府控制总体债务水平,降低财政负担具有显著意义。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用。
  三是可以实现更为合理的风险分配。传统模式中,政府需要承担的风险很多,而其自身对其中许多风险并不具备管理能力。通过建立合理的机制及法律架构,PPP模式可以让政府有效摆脱超支、拖期及运营不善等公共部门应对经验不足、但私营部门熟悉且应对经验丰富的风险;只继续保留政策风险、法律风险、最低需求风险等,并与私营部门共同分担不可抗力风险。通过在政府部门和私营部门之间合理分配风险,不仅可以提升整体效率,还能够有效提高项目的融资能力。
  如前所述,PPP模式已经成为了全球基础设施建设领域越来越多被采用的项目运作模式,那么对于私营部门投资人而言,尤其是“走出去”的中资企业而言,如何才能应对各种潜在风险,更好地参与“一带一路”PPP项目呢?我想应该需要重点做好四个方面的工作:
  一是严把准入关,筛选国别风险较低、法律体系较为健全、政策连贯性较好的国别和效益具有一定保障的项目。大家可能听说过一些经济效益预期良好但却因东道国政局动荡或是政策变更而搁浅失败的项目,这类失败往往损失惨重,因此在源头上把好关非常重要。同时,PPP只是融资机制上的创新,对于一个不具备可持续性条件的项目,即使采取了PPP形式,也难以改变项目本身的不可持续性。www.1d1lw.com

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